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為什么說BT不屬于PPP?

  在政府明確提出政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership,簡稱PPP)模式之初,業內專家對BT(建設-移交)是否屬于PPP的問題產生過爭論。在財政部出臺相關補充文件后,這個問題得以厘清,但也只是在學術理論上,在具體實操中,對于BT與PPP的異同仍沒有清晰的認識。厘清概念,有益于增強認知

  在財政部出臺相關補充性文件之前,一些業內專家認為BT屬于PPP,因為廣義PPP的定義為公私合作模式,即社會資本與政府進行合作,參與基礎設施和公用事業的建設。從這個定義出發,幾乎涵蓋了當前所有政府與社會資本合作模式,包括BT、BOT(建設-運營-轉讓)、BTO(建設-轉讓-運營)、BOOT(建設-運營-擁有-轉讓)、TOT(轉讓-運營-轉讓)等模式。

  因此引發BT模式是否屬于PPP的爭議,很顯然出現爭議的原因在于對PPP模式的界定上。

  截至目前,世界范圍內對PPP都沒有一個統一的定義。世界銀行的觀點認為“PPP是政府實體和私人實體之間為提供公共產品或服務而達成的長期合同,在該合同下,私人實體承擔重要風險和管理責任,并且其報酬和績效掛鉤”,有些國家則與“特許經營”等同看待。

  我國不同部門甚至不同地區之間對PPP的定義都存在一定的差異。比如,財政部(財金[2014]76號)文件對PPP給出的定義:“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。”國家發展改革委(發改投資[2014]2724號)采用的定義則與財政部的存在差異:“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

  財政部側重于“財務測算”的角度;國家發展改革委則偏向“增強公共產品和服務供給能力”、“特許經營”,著眼于服務國家宏觀經濟政策。從本質上看,這兩個定義并沒有沖突的地方,只是側重有所不同,但在具體操作時,各地方政府在理解上出現了一些偏差,有些地方所有項目都想做成PPP,但從財務測算的角度來講不是所有的項目都適合做PPP。

  BT與PPP最重要的區別在于是否風險共擔

  BT模式雖然也體現“公私合作”的理念,但其本質乃是墊資行為,因為BT模式下,項目建成即移交,一般周期為3~5年,政府還得為項目籌集資金,只是短暫地延緩付費時間,沒有起到緩解財政壓力的作用。財政部明確規定“PPP項目合作期限不得低于10年”,所有BT模式不屬于PPP也是顯而易見。具體來說,存在以下幾個方面的區別:

  第一,融資主體不同,這也是政府為什么大力推動PPP模式一個最大的原因。BT模式下項目融資的主體是政府,相當于墊資的概念;PPP模式下融資主體由政府轉移到由政府和社會資本方或社會資本方獨立組建的項目公司,政府不再以工程回購的形式逐年回購,從政府的角度大大降低了政府債務風險,降低財政壓力。

  第二,政府與社會資本的關系發生變化。在BT模式下,政府與施工方實際上是一種雇傭關系,社會資本先墊資建設,政府再回購。在PPP模式下,政府與社會資本的這種雇傭關系轉變為合作關系,合作最重要的概念就是風險共擔,利益共享,而在BT模式下所有的風險都由政府來承擔。

  第三,在PPP模式下必須加入運營(operate)的概念。BT實際上就是建設-移交,對施工方來說,項目移交完,整個項目就結束了,PPP模式加入運營的環節。無論是BOT或是BTO都是PPP模式,加入運營的好處在于通過社會資本方專業持續的運營,一方面使項目能夠產生收益;另一方面通過專業化的運營降低項目整個生命周期的運營成本,包括投融資成本、運營成本,提高收益,實際上提高資產的運營效率。

  第四,PPP模式下,項目的規劃設計都是由項目公司主導進行,這就意味著在項目進行規劃設計的時候,是從市場化的角度去考慮運營,從而避免了項目建起來之后很難運營的問題。而在BT模式下,項目的規劃設計完全是由政府去主導進行,政府在規劃設計的時候,不會過多地去考慮后續維護運營的問題,所以現在有很多已經建成的項目轉化成PPP項目,就是因為政府主導項目規劃設計所產生的弊端,主要體現在運營方面。比如建一個體育場,從政府的角度,目的就是為了提升形象工程,如果引入社會資本方,他要解決的就不只是形象工程問題,他更多的是考慮后續如何賺錢的問題,就會融入很多市場化的東西。

  綜上,可得出結論,BT與PPP本質上的區別在于項目全生命周期內是否“公私合作、利益共享、風險共擔”。

  (作者系中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會投融資組組長、星云基金創始合伙人)

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